”Lainvalmistelu kärsii, koska poliittiset linjaukset muuttuvat neljän vuoden välein”

Lainvalmistelua tulee kehittää siten, että valmistelua tapahtuisi yli hallituskausien. Nyt ongelmana ovat myös yksittäisten lainvalmistelijoiden liian suuri vastuu sekä ryhmätyön puute, kirjoittaa professori Anssi Keinänen. VAPAA LUKUOIKEUS

Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopisto
"Lainvalmistelun parantamisen selkeänä ongelmana ovat neljän vuoden välein vaihtuvat hallitukset. Voikin hyvällä syyllä kysyä, pitäisikö eduskunnalla olla suurempi rooli lainvalmistelun kehittämisessä?" kysyy professori Keinänen.

Lainvalmisteluun kohdistuu julkisuudessa usein kovaakin kritiikkiä. Tunnetuimmat esimerkit viime vuosilta koskevat SOTE-uudistusta

Aina ei ole toki selvää, kohdistuuko kritiikki poliittiseen ratkaisuun, vai ministeriön lainvalmisteluun, kuten puutteisiin vaikutusten arvioinnissa tai säädösteknisestä toteutuksesta. Esimerkiksi lainsäädännön arviointineuvosto kritisoi tuoreessa lausunnossaan OKM:n lainvalmistelua siitä, että ehdotetussa lakiesityksessä ei tuotu esille lainsäädännön tavoitetta.

Lainvalmistelua on kehitetty ministeriöissä vuosien saatossa eri tavoin. Tarkoituksena on ollut lisätä tietopohjaa lainvalmistelussa parantamalla vaikutusten arviointien tasoa, arvioimalla eri sääntelyvaihtoehtoja ja osallistamalla toimijoita enemmän esimerkiksi kuulemisen avulla.  

Kotimaista lainvalmistelun kehittämistyötä on leimannut samojen ajatusten toistaminen. Laadun parantuminen on ollut hidasta, eikä uudenlaisia kehittämisajatuksia ole päässyt syntymään. 

Hallitusohjelmassa esille nostetut lainvalmistelun kehittämistoimenpiteet, kuten lisäresursseista huolehtiminen ja vaikutusten arviointien parantaminen, näkyvät ministeriöarjessa melko niukasti. Ei olekaan ihme, että kotimaista säädösjohtamista on moitittu heikoksi. 

Kuvaavaa on, että poliittiset päätöksentekijät tai ministeriön virkamiesjohto ei ole pystynyt varmistamaan lainvalmistelun laadun kehittymistä – ainakaan toivotussa määrin. Kun vielä eduskunta ylimpänä lainsäädäntövallan käyttäjänä on osaltaan hyväksynyt tilanteen, seurauksena eri hallitukset pyrkivät tekemään samoja toimenpiteitä, kuten vaikutusten arviointien kehittämistä, ilman suurempaa lisäarvoa.

Poliittisten päättäjien epärealistiset odotukset lainsäädännön aikatauluja kohtaan

Lainvalmistelun kehittämisessä ruohonjuuritason valmistelijoiden kokemukset ja toiveet jäävät liian vähäiselle huomiolle. Itä-Suomen yliopiston ja kuuden ministeriön tilaamassa lainvalmistelijan koulutusohjelmassa 60 valmistelijaa on esittänyt oman näkemyksensä siitä, mitkä tekijät aiheuttavat ongelmia. 

Keskeisimmäksi ongelmaksi lainvalmistelijat tunnistavat ensinnäkin liiallisen kiireen.

Kiire voi johtua suoraan liian tiukalle asetetuista aikatauluista tai toisaalta aiheutua epäsuorasti muiden tekijöiden vaikutuksesta. Muut syyt ovat ministeriöiden liian niukat lainvalmisteluresurssit, lainvalmistelijoiden osaamispuutteet, poliittisen ohjauksen liiallinen vaikutus lainvalmisteluun, ministeriön vanhoilliset toimintatavat  ja heikko säädösjohtaminen. 

Lainvalmistelijoiden mukaan nimenomaan  poliittisen johdon asettamat epärealistiset lainvalmistelun aikataulut ovat keskeisin syy kiireeseen. Lisäksi valmistelutyön keskeytyminen muiden tehtävien vuoksi ja lainvalmisteluprosessien huono etukäteissuunnittelu aiheuttavat kiirettä lainvalmistelussa. 

Liian kova aikapaine saattaa johtaa lausuntokierroksen tiivistämiseen tai laintarkastuksen sivuuttamiseen. Myös yhteiskunnallisesti merkittävien säädöshankkeiden painottuminen vaalikauden loppuun aiheuttaa kiirettä niin ministeriöissä kuin eduskunnassakin. 

Lainvalmistelijat vaihtuvat liian usein ja heillä on liikaa vastuuta

Jos poliitikot asettavat toisinaan liian suuria paineita lainvalmistelun aikatauluja kohtaan, ongelmana on myös lainvalmistelijoiden suuri vaihtuvuus. Kiire ja vaihtuvuus ovat haastava yhdistelmä.

Työntekijöiden voimakkaan vaihtuvuuden vuoksi lainvalmisteluosaaminen ei pääse kumuloitumaan riittävällä tavalla. Lisäksi uusien lainvalmistelijoiden perehdyttämisessä on puutteita, mikä heijastuu myös osaamisongelmina. Erityisen ongelmallisena lainvalmistelijat kokevat, ettei hiljaista tietoa siirretä eteenpäin ministeriöissä kokeneen kollegan poistuessa palkkalistoilta.

Lainvalmistelijoiden oppimista hidastaa myös lainvalmistelun painottuminen yksintehtävään valmisteluun. Lainvalmistelijat toivoisivatkin lisää ryhmäpohjaista valmistelua, jossa pystyttäisiin paremmin huomioimaan henkilöiden osaamisvahvuudet. 

Ryhmäpohjainen valmistelu olisi erityisen tärkeää koska prosessissa pitäisi pystyä tuottamaan monenlaista tietoa. Lainvalmistelussa tulee tunnistaa sääntelyvaihtoehtoja, arvioida vaikutuksia, toteuttaa sidosryhmien kuulemisia, tunnistaa oikeuskäytäntöä ja osata muotoilla säädökset niin, että ne ovat perus- ja ihmisoikeussopimusten ja lakien  mukaisia. 

Kun lainvalmistelua tehdään pitkälti yksilötyönä, on selvää, että työntekijöiden osaaminen ei riitä kaikkien säädösvalmisteluvaatimusten osa-alueiden hallitsemiseen. Lainvalmistelijoiden kouluttaminen niin yliopistoissa kuin ministeriöissäkin on sangen vaatimatonta. Edelleen ministeriöissä elää sitkeänä ajatus, että työ tekijäänsä opettaa, eikä osaamispolun kehittämiseen ole sen vuoksi  panostettu riittävästi.

Lainvalmistelun tulee perustua vakaampaan poliittiseen ohjaukseen

Lainvalmistelijat kaipaavat vahvempaa virkahenkilötasoista säädösjohtamista luomaan riittävää puskuria poliittiselta puolelta tulevaan ohjaukseen. Eräs haastateltu lainvalmistelijaa kuvaa tilannetta: ”Ministeriöiden virkamiesjohto ei tuo tarpeeksi esille poliittiselle johdolle, mitä hyvään säädösvalmisteluun kuuluu eikä priorisoi tarpeeksi hankkeita yhdessä poliittisen johdon kanssa.”

Lainvalmistelijat kokevat, että toisinaan poliittinen ohjaus vaikeuttaa hyvän lainvalmistelun toteutumista ja aikatauluissa pysymistä. Vahva ennakollinen poliittinen päätöksenteko voi johtaa siihen, ettei vaihtoehtojen punninnoilla, vaikutusten arvioinneille eikä sidosryhmien kuulemisella ole juurikaan merkitystä lopputuleman kannalta. 

Parhaimmillaan poliittinen ohjaus raamittaa lainvalmisteluhanketta esimerkiksi tavoitteiden asettamisen kautta ja jättää lainvalmistelijoille tilaa miettiä toteutustapoja, joilla tavoitteet tulevat saavutetuiksi.

Ongelmia aiheuttaa kuitenkin poliittisten linjausten muuttuminen kesken valmistelun. Tämä heikentää valmistelun ennakoitavuutta ja aiheuttaa lisätyötä ilman aikataulujen siirtämistä tai resurssien lisäämistä. 

Sitoutuminen hyvään lainvalmisteluun on Suomessa heikkoa. Lainvalmistelun kehittäminen vaatii tuekseen vahvan poliittisen sitoutumisen – yli hallituskausien.

Lainvalmistelun parantamisen selkeänä ongelmana ovat neljän vuoden välein vaihtuvat hallitukset, joista jokainen pyrkii tuomaan esille omia asioitaan säädösvalmistelun kehittämisessä. 

Voikin hyvällä syyllä kysyä, pitäisikö eduskunnalla olla suurempi rooli lainvalmistelun kehittämisessä tai laadun varmistamisessa?

Eduskunta käyttää ylintä lainsäädäntövaltaa ja olisi yhteinen etu, että säädösvalmistelu olisi laadukasta. Lisäksi eduskunnassa myös oppositiopuolueet pystyisivät olemaan mukana säädösvalmistelun kehittämisessä. 

Myös vuoropuhelun lisääminen eri sidosryhmien, kuten kansalais- ja etujärjestöjen, kanssa lisäisi yhteistä näkemystä lainvalmistelun kehittämisestä ja vaadittavista toimenpiteistä. Jotta vuoropuhelu olisi hedelmällisempää, Suomessa tulisi olla selkeä kriteeristö lainvalmistelun laadulle ja toteutumista tulisi tarkastella säännöllisesti suhteessa kriteereihin.

Tämä artikkeli on julkaistu Creative Commons CC BY-ND 4.0 -lisenssillä.

Piditkö artikkelista?

Rekisteröidy ja kokeile MustReadia 14 päivää maksutta

Tutkittutieto.fi

Keskustelu

Tätä juttua ei ole vielä kommentoitu.

Jätä kommentti