Valtio ja kapitalistit ne yhteen sopii – uuden tutkimuksen mukaan hyvin toimiva julkinen innovaatirahoitus hyödyntää yksityisiä sijoittajia

• Jaa artikkeli X:ssä

Keskustelu kasvuyritysten julkisesta rahoituksesta käy juuri nyt kuumana. Kuten MustReadin valistunut lukija hyvin tietää, tuottavuuskasvun hidastuminen ja suurten yritysten vähentynyt innovaatiotoiminta ovat globaali huolenaihe. Julkiselta vallalta vaaditaan toimia tilanteen korjaamiseksi.

Koronapandemian aiheuttama taantuma on luonnollisesti entisestään lisännyt huolta tuottavuuden kasvusta ja innovaatioista. Taantuman olosuhteissa yksityinen riskirahoitus voi vähentyä, mikä luo painetta julkisen innovaatiorahoituksen lisäämiselle. Julkista innovaatiorahoitusta onkin lisätty runsaasti ainakin teollisuusmaissa. Myös pahamaineinen EU:n elvytyspaketti sisältää rahoitusta erilaisiin innovaatio-ohjelmiin.

Samaan aikaan ymmärrys pääomasijoittamisen merkityksestä innovaatioiden syntymisessä on lisääntynyt, kun on saatu uutta tutkimustietoa. Pääomasijoittamisella tarkoitetaan karkeasti sitä, että sijoittaja hankkii omistusosuuden kasvuyrityksestä.

Pääomasijoittajat tekevät yhteiskunnallisesti hyödyllistä työtä tunnistaessaan lupaavia innovaatioita ja kasvuyrityksiä ja kanavoidessaan niihin rahoitusta. Pääomasijoittamisesta toivotaan lääkettä hidastuneeseen innovaatiotoimintaan.

Mutta miten nämä kaksi kehityskulkua, lisääntynyt halu suunnata julkisia varoja innovaatioihin ja lisääntynyt ymmärrys pääomasijoittajien merkityksestä, liittyvät toisiinsa?

Ei tietoa, ei kannustimia – julkisen sijoittamisen ongelmat

Vastaus löytyy innovaatiohankkeiden julkisen rahoituksen perusongelmasta.

Julkinen innovaatiorahoitus on tärkeää. Yhteiskunnallisesti hyödyllisiä hankkeita jää rahoittamatta, jos rahoitus jätetään pelkästään yksityisten sijoittajien varaan. Näin käy esimerkiksi silloin, jos tutkimus- tai tuotekehityshankkeen tuottama innovaatio hyödyttää sen toteuttavan yrityksen lisäksi kaikkia muita saman alan yrityksiä.

Yksityinen sijoittaja ottaa huomioon vain hankkeesta omalle sijoituskohteelleen koituvat hyödyt, ei muille yrityksille koituvia. Hänhän saa itselleen osuuden vain sen yrityksen tuotoista, johon on sijoittanut. Elleivät nämä tuotot ole riittäviä hankkeen kustannuksiin nähden, yksityinen sijoittaja jättää sijoittamatta. Näin hanke jää toteutumatta, vaikka hyödyt koko toimialalle olisivat mittavat.

Tällaisissa tapauksissa tarvitaan apuun julkista sektoria. Sen täytyy osallistua rahoitukseen siinä määrin, että kaikkia hyödyttävästä hankkeesta tulee kannattava yksityisille toimijoille. Julkisen sektorin ydintehtävä on juuri edistää koko yhteiskunnan eikä yksittäisten yritysten etua.

Onnistunut julkinen rahoitus kuitenkin edellyttää, että julkinen sektori erottaa hyvät hankkeet huonoista. Ekonomistit epäilevät helposti, ettei näin aina tapahdu. Epäilykset eivät johdu markkinafundamentalistisesta hurmoksesta, vaan niille on selkeä teoreettinen perustelu.

Sijoittaminen kasvuyrityksiin ja niiden innovaatiohankkeisiin on riskipitoista hommaa, joka vaatii ammattitaitoa ja perehtymistä. Ammattimaiset pääomasijoittajat osaavat arvioida riskejä ja potentiaalisia tuottoja. He pystyvät hyödyntämään ”pehmeää”, kirjanpidossa tai markkinatutkimuksissa näkymätöntä tietoa yrityksen, sen tuotteiden ja avainhenkilöiden ominaisuuksista.

Virkamiehillä ja poliitikoilla ei useinkaan ole sen paremmin näitä erityistaitoja kuin -tietojakaan.

Pääomasijoittajilla on myös tiukat kannustimet tehdä hyviä sijoituksia. Heillä on omat rahansa pelissä, joten motivaatio sijoittaa vain potentiaalisesti tuottoisiin hankkeisiin, ottaa selvää ja olla huolellinen ennen sijoittamista on suuri. Samalla tavalla kannustimet vetäytyä epäonnistuneista hankkeista ajoissa ovat kunnossa.

Virkamiesten ja poliitikkojen kannustimet eivät ole samalla tavoin selkeät. Heillä on kiusaus rahoittaa poliittisesti pörröisiä hankkeita ja olla mukana menestystarinoissa. Epäonnistumisen myöntäminen ja vetäytyminen epäonnistuneista hankkeista voi olla vaikeaa, erityisesti kun omat rahat eivät ole panoksena.

Yksityiset kapitalistit julkisen sektorin apureina

On siis hyviä syitä suhtautua epäilevästi julkisen sektorin kykyyn sijoittaa oikeisiin kohteisiin. Tunnustan, että nämä epäilykset painavat raskaina myös omassa taloustieteen kylmettämässä sydämessäni.

Mutta viisaat byrokraatit ja poliitikot voivat tietenkin ymmärtää nämä kannustimiin, tietoon ja taitoon liittyvät ongelmansa. Jos näin on, he voivat pyrkiä väistämään ne hyödyntämällä yksityisten pääomasijoittajien ammattitaitoa, tietoa ja kannustimia tekemällä yhteistyötä näiden kanssa. Julkinen sektori voi esimerkiksi asettaa oman rahoituksensa ehdoksi, että hankkeessa on mukana myös yksityisiä sijoittajia.

Toimiva yhteistyö yksityisen sektorin kanssa voi siis johtaa siihen, että julkinen rahoitus kohdentuu tehokkaasti ja täydentää yksityistä rahoitusta juuri siellä, missä pitääkin.

Harvardin ja Yalen yliopistojen tutkijoiden tuoreessa, kunnianhimoisessa tutkimuksessa väitetään, että juuri näin tapahtuu. Erityisesti hyvän hallinnon luonnehtimissa valtioissa yksityisiä rahoittajia hyödynnetään tutkimuksen mukaan julkisen rahoituksen kohdentamisessa.

Tutkimusryhmä pyrkii osoittamaan väitteensä toteen tarkastelemalla empiirisesti kahta olennaista tutkimuskysymystä.

Ensiksi tutkijat kysyvät, seuraako julkinen sijoitusraha yksityistä. Tämä on tietenkin välttämätöntä, jos väite yksityisten sijoittajien hyödyntämisestä pitää paikkansa. Voihan olla, ettei julkinen rahoitus ole missään yhteydessä yksityisen kanssa. Pahimmillaan julkinen rahoitus voi jopa syrjäyttää yksityistä rahoitusta.

Mutta vaikka julkinen raha seuraisi yksityistä, ei ole selvää, että tämä johtuu hyödyllisestä yhteistyöstä. Voi olla, että julkisesti kyllä rahoitetaan samoja kohteita kuin yksityisesti, mutta vääristä syistä.

Julkisia rahoja voidaan esimerkiksi kohdentaa muodikkaille toimialoille, tai sitten valtio voi yrittää ratsastaa nousukauden harjalla suurien tuottojen toivossa. Näissä tapauksissa julkinen raha kylläkin seuraa yksityistä, mutta julkisista sijoituksista ei ole yhteiskunnallista hyötyä.

Kuten todettua, julkisia varoja kannattaa suunnata vain hankkeisiin, joihin yksityiset eivät ilman julkista tukea sijoita. Jos valtio yrittää vain rahastaa sijoittamalla sinne minne muutkin, näin ei tapahdu.

Tähän liittyy tutkimusryhmän toinen kysymys: jos julkinen raha seuraa yksityistä, seuraako se sitä oikeista vai vääristä syistä?

Kasvuyritysten julkinen rahoitus on kasvanut maailman mittakaavassa

Vastatakseen näihin kahteen kysymykseen tutkijat ovat koostaneet varsin kattavan maailmanlaajuisen aineiston julkisista kasvuyritysten rahoitusohjelmista, niiden ominaisuuksista ja suuruusluokasta. Aineistoon on yhdistetty tietoja rahoitusta myöntävien maiden ominaisuuksista, niissä tehdyistä pääomasijoituksista ja patenttihakemuksista.

Tutkijat tekevät laajasta aineistostaan ensin joitakin yleisempiä havaintoja. Taloustieteen slangilla tällaisia havaintoja kutsutaan ”tyylitellyiksi tosiasioiksi” (engl. stylized facts) sen korostamiseksi, että liikutaan varsin karkealla havainnoinnin tasolla. Nykyisenä vaihtoehtoisten tosiasioiden aikakautena ilmaisu on ehkä aavistuksen valitettava. Tyylitelty tosiasia on tyylittelystä huolimatta siis ihan oikea tosiasia.

Ensimmäinen havainto on, että kasvuyritysten julkinen rahoittaminen on yleistä ja yleistynyt entisestään viime aikoina. Tutkijat löysivät yli 700 valintakriteerinsä täyttävää rahoitusohjelmaa 66 maasta vuosien 1995–2019 ajalta.

Rahoituksen yhteenlaskettu vuotuinen määrä näissä maissa kasvoi tänä aikana noin 50 miljardista dollarista yli 170 miljardiin dollariin.

Toiseksi tutkijat havaitsevat, että julkinen rahoitus on suuruusluokaltaan verrannollinen yksityiseen pääomasijoittamiseen. Viime vuosikymmenen aikana julkista rahoitusta jaettiin keskimäärin 156 miljardia dollaria vuodessa. Perinteiset pääomasijoitusrahastot tekivät tänä aikana sijoituksia 153 miljardin arvosta vuodessa.

Kolmanneksi julkinen rahoitus on monimuotoista. Lähes puolet rahoituksesta oli suoria tukia, noin viidesosa oli oman pääoman ehtoista rahoitusta. Rahoitusta annettiin lisäksi myös lainojen ja takausten muodossa.

Neljäs havainto on, että julkisessa rahoituksessa hyödynnettiin yksityisiä pääomamarkkinoita. Kolmasosassa ohjelmista sijoitusneuvostoon kuului yksityisiä sijoittajia. Yleisin tapa hyödyntää yksityistä pääomaa olivat kuitenkin yhteisrahoitushankkeet, joissa julkisen rahoituksen edellytyksenä oli osittainen yksityinen rahoitus.

Kuta enemmän yksityistä, sitä enemmän julkista rahaa

Ensimmäinen varsinaisista tutkimuskysymyksistä koskee siis yhteyttä julkisen ja yksityisen rahoituksen välillä. Jos julkisessa rahoituksessa hyödynnetään yksityistä osaamista, tämän pitäisi näkyä korrelaationa yksityisen ja julkisen rahoituksen välillä.

Tutkijat havaitsevat aineistossa juuri tällaisen korrelaation. Jos tietyn maan yksityinen rahoitus lisääntyy, myös siellä myönnetty julkinen rahoitus lisääntyy viipeellä.

Tutkijoiden aineisto mahdollistaa vielä tarkemman analyysin. He luokittelevat maat niiden hallinnon laadun mukaan käyttämällä Maailmanpankin laatimia hyvän hallinnon indikaattoreita. Analyysin tuloksena on, että korrelaatio yksityisen ja julkisen rahoituksen välillä on voimakkaampi niissä maissa, jotka ovat paremmin hallinnoituja Maailmanpankin määritelmän mukaan.

Tutkijat tulkitsevat tämän tarkoittavan, että julkinen raha seuraa yksityistä erityisesti hyvän hallintotavan luonnehtimissa maissa. Edelleen he tulkitsevat tämän johtuvan siitä, että näissä maissa julkinen sektori kykenee parhaiten hyödyntämään yhteistyötä yksityisten sijoittajien kanssa.

Parempi hallinto, parempi rahoitus

Hyvä hallinto on myös yhteydessä siihen, kuinka paljon yhteistyötä yksityisten sijoittajien kanssa tehdään. Tutkijat tarkastelevat kolmea yhteistyömuotoa.

Ensimmäinen näistä on yhteisrahoitus eli rahoitusmalli, jossa julkisen rahoituksen edellytyksenä on yksityinen osarahoitus. Toinen oli yksityisten sijoittajien ottaminen mukaan julkista rahoitusta koskevaan päätöksentekoon esimerkiksi sijoituksista päättävän elimen jäseninä. Kolmas tarkasteltu tapa hyödyntää yksityistä osaamista oli suunnata rahoitus yksittäisten yritysten sijasta rahoituksen välittäjille, kuten sijoittajakonsortioille tai pääomasijoitusyhtiöille.

Tutkijoiden tulosten mukaan jokainen näistä yhteistyömuodoista on yleisempi maissa, jotka olivat hyvin hallinnoituja Maailmanpankin kriteerien mukaisesti. He tulkitsevat tuloksen edelleen vahvistavan ajatusta, että vahvat ja tehokkaat valtiot pystyvät muita paremmin hyödyntämään yksityisten sijoittajien osaamista julkisen innovaatiorahoituksen kohdentamisessa.

Hyvää hallintoa koskevat tulokset eivät tutkijoiden mukaan olisi todennäköisiä, jos julkinen raha seuraisi yksityistä aiemmin kuvatuista ”vääristä” syistä. Tässä tapauksessa olisi todennäköistä, ettei yhteyttä olisi ollenkaan tai se olisi jopa päinvastainen.

Siksi heidän näkemyksensä mukaan on luontevaa päätellä, että tulokset kertovat nimenomaan yksityisen tiedon ja taidon hyödyntämisestä hyvin johdetuissa valtioissa.

Tuleeko innovaatioita?

Viimeinen tutkimuksen pääasiallisista analyyseistä koskee julkisen rahoituksen vaikutusta innovaatioiden syntymiseen. Tämä vaikutus on tietenkin se, mitä rahoituksella viime kädessä tavoitellaan.

Tutkijat mittasivat innovaatioiden syntyä Yhdysvalloissa haetuilla patenteilla. Keskeisiä mittareita oli kaksi: yhtäältä kaikkien haettujen patenttien, toisaalta ”huippupatenttien” määrä. Huippupatentit ovat poikkeuksellisen viitattuja patentteja.

Tuloksena on, että sekä kaikkien että huippupatenttien määrä kasvaa merkittävästi, kun maa ottaa käyttöön ensimmäisen julkisen rahoitusohjelmansa.

Vaikutus innovaatioihin on suurempi niillä rahoitusohjelmilla, jotka hyödyntävät edellä kuvatulla tavalla yksityisten sijoittajien tietoa ja taitoja. Samoin ohjelmat, joka tarjoavat erityisesti varhaisen vaiheen rahoitusta, lisäävät innovaatioita poikkeuksellisen voimakkaasti.

Tutkijat päättelevät tästä, että julkinen kasvuyritysten rahoitus edistää innovaatioita yleisesti. Yhteistyö yksityisten pääomasijoittajien kanssa lisää innovaatioita edistävää vaikutusta. Lisäksi varhaisen vaiheen rahoituksen tarjoaminen on korostetun hyödyllistä.

Yksityiskohdat ratkaisevat

Empiirisen tutkimuksen tulokset voivat aina yllättää, ainakin jos niihin suhtautuu yhtään avoimin mielin.

Tunnustan, että olen vähän yllättynyt siitä, miten myönteisen kuvan tutkimuksen tulokset antavat julkisesta innovaatiorahoituksesta Suomen kaltaisissa hyvän hallinnon luonnehtimissa maissa. Erityisen kiinnostava on tulkinta siitä, että hyvin suunnitelluissa rahoitusohjelmissa hyödynnetään yksityisten sijoittajien tietoja, taitoja ja kannustimia.

Itse olen ollut taipuvainen ajattelemaan, että hyödyllisen innovaatioiden rahoituksen ohella valtion rahoitusohjelmiin sisältyy suuri määrä tehottomuutta, esimerkiksi piilotukiaisia poliittisesti suosituille toimialoille.

Toki kysymys on vain yksittäisestä tutkimuksesta laajalla ja vaikealla tutkimusalueella. Tutkimuksen asetelmalla on omat rajoitteensa. Sen laaja-alaisuus on yhtäältä hyve, mutta toisaalta se estää tekemästä erityisen vahvaa syy-seurauspäättelyä yksittäisten politiikkatoimien vaikutuksista. Tutkijoiden tekemiin tilastollisiin maavertailuihin liittyvät vaikeudet ovat surullisenkuuluisia empiiristen taloustutkijoiden keskuudessa.

Erityisesti tutkimuksen tuloksiin julkisen rahoituksen vaikutuksesta innovaatioiden määrään täytyy suhtautua näiden huolien vuoksi varauksellisesti.

Yksityiskohdat ratkaisevat tässäkin asiassa. Onnistunut, yksityisten sijoittajien tietoa ja kannustimia hyödyntävä julkinen rahoitus voi lisätä innovaatioita. Se ei tarkoita, että yritysten julkinen rahoittaminen on aina viisasta.

Tutkimuksen tulokset eivät esimerkiksi suoraan tue muodikasta ajatusta missio-orientoituneesta valtiosta, juuri siksi, että koska ne korostavat yksityisten sijoittajien keskeistä osuutta sijoituskohteiden valinnassa.

Samasta syystä tutkimustuloksilla ei myöskään voida perustella pelkästään julkisesti omistettuja valtiollisia tai kunnallisia yrityksiä. Myöskään valtion omistukset pörssiyhtiöissä eivät saa tukea tutkimukseslta, joka siis tarkastelee nimenomaan kasvuyrityksiin sijoittamista.

Tutkimus ei myöskään vastaa yhteen olennaisimmista kysymykseen eli siihen, missä julkiset innovaatiopanostukset ovat kaikkein tuottavimpia.

Onko valtion esimerkiksi kannattavinta suunnata lisäpanostukset yliopistoissa tehtävään perustutkimukseen vai kasvuyrityksiin? Tämän ratkaisemiseksi ei riitä tieto siitä, että pääomasijoittaminen on hyödyllistä –, pitää tietää, onko se hyödyllisempää vai vähemmän hyödyllistä kuin vaikkapa yliopistojen rahoitus.

Varaumista huolimatta totean juhlallisesti, että suhtautumiseni valtion tehtäviin pääomamarkkinoilla on vähän entistä avoimempi tutkimukseen perehdyttyäni. Hyvin suunnitellulla julkisella rahoituksella voidaan täydentää yksityisiä ja edistää näin innovaatioiden syntymistä.