Suomen hallitus käynnisti laajan työllisyyden kuntakokeilun vuoden 2021 alussa. Puoliväliriihessä hallitus päätti, että vuonna 2024 työvoimapalvelut siirtyvät kokonaan valtion TE-keskuksilta kuntien vastuulle. Tavoitteena on saada uusia lisätyöllisiä sekä vahvistaa alueiden elinvoimaa ja kilpailukykyä asiakaslähtöisillä lähipalveluilla.
Valtion ja kuntien yhteistyö työllisyyden hoidossa ei ole sinänsä uusi ilmiö. Erityisesti vaikeimmin työllistyvien työttömien palveluissa on 20 vuoden historia valtion ja kuntien yhteistyöstä. Nykyisin yhteistyö toteutuu työvoiman palvelukeskuksissa.
Kunnat ovat perinteisesti suhtautuneet kriittisesti vastuunsa lisäämiseen työllistämispalveluissa. Taustalla on pelko kustannusten siirrosta kunnille. Nopea päätös siirtää työttömien palveluvastuu kunnille on yllättänyt kaikki.
Merkittävä tekijä nopean siirron taustalla oli edellisellä hallituskaudella toteutettu Pirkanmaan työllisyyskokeilu, jossa valta ja vastuu palveluista siirtyi aiempia yhteistoimintamalleja ja muita kokeiluja selvemmin kunnille.
Kokeilu herätti laajaa myönteistä huomiota. Ennen niin kriittiset kuntapäättäjät käänsivät kelkkansa ja ryhtyivät yli puoluerajojen vaatimaan työllisyyspalveluja kuntien vastuulle.
Uudistuksen hyödyllisyyttä on myös epäilty. Aiemmilla kuntien roolia vahvistaneilla kokeiluilla kun ei ole osoitettu olleen merkittäviä työllisyysvaikutuksia. Toki ne ovat olleet myös toteutukseltaan erilaisia kuin Pirkanmaan kokeilu. Kuitenkin vain Pirkanmaan työllisyyskokeilu on verrattavissa nyt kaavailtuun uudistukseen.
Toisaalta myöskään Pirkanmaan kokeilun vaikutukset eivät ole lopulta erityisen selkeitä. Se lopetettiin ennen kuin vaikutukset saattoivat tulla kunnolla ilmi. Tehdyissä arviointitutkimuksissa ei voitu toteuttaa pätevää vertailuasetelmaa.
Pätevää tutkimusnäyttöä muidenkaan maiden vastaavien uudistuksien vaikutuksista ei juuri löydy. Saksassa havaittiin, että valtion ja paikallishallinnon yhteisesti järjestämät palvelut toimivat paremmin kuin pelkästään paikallisviranomaisten vastuulle siirretyt palvelut. Kumpikaan Saksassa toteutetuista malleista ei ole kuitenkaan suoraan verrattavissa siihen, miten Suomessa palvelut on aikaisemmin järjestetty tai aiotaan uudistaa.
Oikeastaan vain Tanskassa on toteutettu sen tyyppinen työllisyyspalvelujen kunnallistaminen, jota Suomessa nyt suunnitellaan. Tanskassa palvelujen vaikuttavuus on kansainvälisesti korkealla tasolla, mutta palvelujen resurssit ovat yli kolminkertaiset Suomeen verrattuna – ja nimenomaan vastuun kunnallistamisen osuutta tuloksiin ei ole osoitettu Tanskassakaan.
Palveluita tehostamalla työttömät löytävät avoimet työpaikat?
Puolet kaikista alkaneista työttömyysjaksoista päättyy kolmessa kuukaudessa, mutta pitkäaikaistyöttömyys on yleistä. Suomessa on samaan aikaan pula osaavasta työvoimasta ja selkeä työttömyysongelma. Ongelma kärjistyy, kun työvoiman kysyntä kasvaa – esimerkiksi koronasulkujen väistyessä.
Teknologisen kehityksen ja talouden globalisaation myötä työvoiman kysynnän rakenne muuttuu nopeasti: kysynnän muutos koskee suuria työvoimaryhmiä, mutta tarjonta muuttuu paljon hitaammin. Seurauksena on, että laajalle työvoimareserville ei ole tarjolla heidän osaamista ja työtehoa vastaavia työpaikkoja vaikka samaan aikaan joillakin sektoreilla kärsitään työvoimapulasta. Ilmiötä kutsutaan rakenteelliseksi työttömyydeksi.
Suomessa ongelman merkittäviä syitä eivät ole kannustinloukut (työn vastaanottaminen ei lisää juurikaan tuloja), eikä alueellisen liikkuvuuden puute, vaikka niillä on toki oma merkityksensä. Kannustinloukkuja on purettu tehokkaasti 1990-luvulta lähtien ja työttömien liikkuvuus alueille, joilla on työvoiman kysyntää, on vilkasta. Tästä huolimatta työvoimaa tarvitsevat työnantajat eivät löydä työttömien joukosta etsimäänsä. Työmarkkinoitamme vaivaa vakava kohtaanto-ongelma.
Julkisten työvoimapalvelujen tarkoitus on koko niiden historian ajan ollut työnantajien työvoimatarpeen tyydyttäminen ja työttömyyden vähentäminen eli työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaannon parantaminen.
Työvoimapalvelut eivät kuitenkaan juuri vaikuta työvoiman kysyntään, vaan tarjontaan: tavoite on parantaa työttömien työllistyvyyttä muuttuvassa kysyntätilanteessa. Kun avoimia työpaikkoja ja työttömiä työnhakijoita on samaan aikaan paljon, on luontevaa ajatella, että työvoimapalveluja tehostamalla pitäisi mobilisoida ensimmäisenä tarjolla oleva reservi eli työttömät. Se on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi tehtäväksi.
Työttömille järjestetään laajasti palveluja, jotka ovat keskimäärin melko tehottomia. Kun palveluja tarjotaan aktivoinnin nimissä mahdollisimman monelle, työttömät osallistuvat toimintoihin, joita he eivät oikeastaan tarvitse tai jotka eivät ole heidän kohdallaan riittäviä. Ongelmana ei ole se, että palvelu olisi sinänsä kehno. Ongelma on, että palveluita tarjotaan henkilöille, joiden kohdalla ne eivät merkittävästi nosta heidän työllistyvyyttään. Keskimääräinen vaikuttavuus jää alhaiseksi, vaikka joillekin palvelu olisikin sinänsä osuva.
Rakenteellista työttömyyttä ei voida poistaa edes Tanskan kaltaisin satsauksin. Työttömissä on runsaasti ihmisiä, jotka eivät täytä nykytyömarkkinoiden vaatimuksia vaikka heitä tuettaisiin laajasti työllisyyspalveluiden avulla. Miten heidän kanssaan toimitaan, on kysymys, josta ei keskustella Suomessa avoimesti.
Työvoimapalveluiden tulee aina tähdätä työllistyvyyden parantamiseen, mutta käytännössä niitä järjestetään myös “syrjäytymisen” ehkäisemiseksi. Osa palveluista onkin ilmeisesti parempaa sosiaalipolitiikkaa kuin työllisyyspolitiikkaa – vaikka palveluiden hyvinvointivaikutuksia ei olekaan asianmukaisesti tutkittu. Kuinka paljon palveluja tulee työstä syrjäytyneiden tueksi järjestää, vaikka tiedetään, että vain vähemmistö osallistujista voi työllistyä, on poliittinen arvovalinta, joka tulisi kuitenkin tehdä avoimesti.
Toisaalta on tärkeää huomioida, että työvoimapalvelujen vaikuttavuutta kohtaanto-ongelman ratkaisukeinona on kuitenkin myös mahdollista parantaa.
Työvoimapalvelujen vaikuttavuuden kannalta ratkaisevaa on palvelutarpeen arvioinnin ja palvelujen kohdistamisen osuvuus
Tehdyt tutkimukset osoittavat, että varsinkin ammatillinen työvoimakoulutus ja työllistäminen yrityksiin palkkatuella parantaa niihin osallistuvien työllisyyttä. Työvoimakoulutusta ja yrityksiin työllistämistä ei kuitenkaan voi lisätä sen enempää kuin yrityksillä on tarjota tukityöpaikkoja ja koulutuksella on työmarkkinoilla kysyntää.
Monista maista on runsaasti tutkimusnäyttöä siitä, että henkilökohtainen ja tiivis asiakaslähtöinen ohjaus edistää ja nopeuttaa työllistymistä. Suomessa asiakaslähtöisten palvelujen resursseja on kuitenkin pitkään vähennetty, asiakkaita on tavattu harvoin ja sähköisten sekä puhelimitse tapahtuvan palvelun osuutta lisätty. Yhtä työvoimavirkailijaa kohden on ollut monin verroin enemmän asiakkaita kuin useissa muissa maissa.
Suomen ongelmana on, että työnhaussaan lannistuneet työttömät on ”jätetty rauhaan”. Usein jopa vuosiksi. Kaavamainen sanktioihin perustuva aktiivimalli ei tällöin ole vaikuttava ratkaisu. Sen sijaan asiakaslähtöisen palvelun parantaminen olisi vaikuttavampaa ja sellaiseen kuntakokeiluissakin nimenomaan pyritään. Onnistumisen välttämätön edellytys on kuitenkin resurssien lisääminen ja sitä kautta mahdollisuus kohdistaa palveluita paremmin.
Hallitus uskoo työttömyysturvan uuden ”kannustavan rahoitusmallin” johtavan työllisyyden paranemiseen. Uudessa mallissa kunnat eivät enää nykyiseen tapaan voi alentaa rahoitusosuuttaan sijoittamalla työttömiä palveluihin, vaan ainoastaan nopeuttamalla heidän aitoa työllistymistään. Asiakaslähtöiseen henkilökohtaiseen palveluun kannattaakin jatkossa lisätä selvästi resursseja, esimerkiksi vähentämällä kaavamaista osallistumista ”aktivointiin” silloin, kun ei ole perusteita odottaa työllistyvyyden parantuvan.
Työvoimapalvelujen kunnallistaminen mahdollistaa eri toimijoiden välisen yhteistyön aiempaa paremmin
Kuntakokeiluissa on syntynyt paljon uutta aloitteellisuutta, motivaatiota ja lupaavia toimintamalleja. Alueensa elinvoimasta ja sen edellytyksistä laajasti vastaavilla kunnilla on periaatteessa valtion työvoimahallintoa paremmat edellytykset alueellisen ekosysteemin voimavarojen mobilisointiin.
Nykyisessä järjestelmässä ongelmana on ollut, että yhteistyö takkuaa, kun eri toimijat eivät toimi yhden johdon alaisuudessa. Monenlaisia hyviä käytäntöjä on kehitetty jo pitkään erilaisissa projekteissa ja kokeiluissa, mutta niiden levittäminen ja vakiinnuttaminen osaksi normaaleja toimintamalleja on jäänyt puolitiehen.
Pirkanmaan kokeilussa kyettiin laajasti uudistamaan toimintamalleja. Kuntavetoisuus voikin parhaimmillaan johtaa eri toimijoiden parempaan yhteistyöhön. Kuntien kun on mahdollista rakentaa toimivat yhteydet työnhakijoiden valmennuksen, työnantajien, koulutuksen ja sosiaali- ja terveyspalvelujen välille.
Työllisyyspalveluiden vaikuttavuuden mittaamiseen tulee panostaa entistä enemmän kunnallistamisen myötä
Suomalaisen työttömyyskeskustelun ongelmana on, että päteviin vertailuasetelmiin perustuvien tutkimusten puuttuessa ei kyetä luotettavasti laskemaan uudistusten työllisyysvaikutuksia. Arvioissa ei kyetä esimerkiksi erottamaan palveluiden kuntavetoisuuden merkitystä muiden muutosten, kuten talouden suhdanteiden sekä erilaisten toimintakäytäntöjen ja resurssien määrän vaikutuksista.
Vaikuttavuuden seuranta on ollut heikkoa erityisesti sen suuren joukon kohdalla, jotka tarvitsevat työllistymiseensä monia palveluita, kuten kuntoutusta, koulutusta tai työllistämistukea.
Jatkossa olisi arvioitava pitkäkestoisten palvelupolkujen vaikuttavuutta ja opittava mittaamaan välitavoitteiden ja edistymisaskelien saavuttamista, jotta palvelujen tuottaja osaisi suunnata resursseja yhtäältä sinne mikä toimii jossakin kohderyhmässä ja toisaalta etsiä uusia ratkaisuja sinne missä palvelut eivät ole tuloksellisia. Tässä olisi Suomessa paljon parantamisen varaa.
Työllisyyspalvelujen siirtyessä kuntiin, onkin syytä panostaa myös työllisyyspalveluiden vaikuttavuuden mittaamiseen uusin tavoin. Vain niin voidaan osoittaa, millaiset palvelut ovat tehokkaita.
Tampereen yliopisto
Tämän sisällön mahdollistaa Tampereen yliopisto.
Journalistinen päätösvalta on MustReadin toimituksella.
Tämä artikkeli on julkaistu Creative Commons CC BY-ND 4.0 -lisenssillä.
Keskustelu