Kaupallinen yhteistyö Solita

Suomi digitalisoituu, mutta mahdollisuudet aitoon kasvuun kompastuvat hankintaosaamisen puutteisiin

Julkisen sektorin kilpailutuksien vaikeuksista uhkaa muodostua digitaalisen kehityksen este. Monet kriittisestikin tärkeät digihankkeet ovat vanhentuneita jo lanseerausvaiheessa, ja liian moneen kilpailutukseen tulee hyvin vähän tarjouksia. 

Solita
Kuva: Mikko Stig (Lehtikuva)

“Olisi kyllä toivottavaa, että uutta luotaisiin enemmän. Tämä pakottaisi myös palveluyritykset jatkuvasti kehittämään omaa osaamistaan, eikä tyytyä vain perustaitoihin.” –Lauri Helenius–

Kun kyse on laajasta julkisen sektorin digihankkeesta, kansalaiset ovat tottuneet odottamaan perusteellisia mokia, myöhästelyitä ja sekaannuksia, niinpä hyvin mennyt projekti on myönteistä huomiota herättää poikkeus.

Varhain aamulla huhtikuussa pääkaupunkiseudun sadat tuhannet työmatkalaiset olivat lähdössä liikkeelle, kun lippujärjestelmä oli päivitetty ja muutettu vain muutamia tunteja aiemmin. HSL:n liikennesuunnittelijat, Solitan palvelumuotoilijat ja lukuisat muut projektiin osallistuneet ammattilaiset viettivät yön jännittäen, mitä aamu tuo tullessaan. Tuleeko ruuhkia, osaavatko kaupunkilaiset käyttää lippuautomaatteja, ja millainen aamukaaos mahdollisesti syntyy? Iltaan mennessä jännitys muuttui juhlintaan. Kaikki oli sujunut hyvin.

Oikeastaan kaikki oli mennyt paremmin kuin kukaan uskalsi toivoakaan. Helsingin Sanomat uutisoi: “Kerrankin näin: suuren matkalippu-uudistuksen ensimmäinen arkiaamu sujui hyvin”.

Julkinen sektori tekee pienempiä ja isompia palveluiden digitalisointeja kiihtyvällä tahdilla. Sipilän hallitus budjetoi – ja käytti – sata miljoonaa euroa julkisten palveluiden digitalisointiin, Rinteen hallitus on luvannut jatkaa työtä edelleen. Edellisellä hallituskaudella rakennettiin muun muassa Suomi.fi -palvelu ja tuotiin digiaikaan tulorekisteri, asunto-osakerekisteri, kemikaalivalvonta sekä lukuisia muita lupa- ja ilmoitusprosesseja.

Julkisen sektorin eri digihankkeista osa onnistuu yhtä hyvin kuin HSL:n lippu-uudistus, mutta turhan moni projekti kompastelee luvattoman paljon.

Erityisen huolestuttavaa on, että monien kriittisesti tärkeiden hankkeiden teknologia ehtii vanhentua jo ennen kuin hanke edes valmistuu.

Selvitimme, millaisia haasteita julkisen sektorin digihankkeilla on, ja miten hankinta kannattaisi toteuttaa.

Kilpailu puuttuu julkisista hankinnoista

Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen VATTin johtava tutkija Janne Tukiainen julkisti helmikuussa huolestuttavan tiedon. Tukiainen tutki työryhmänsä kanssa julkisen sektorin kilpailutuksia ja huomasi, että suurimpaan osaan ei saapunut kuin yksi tai kaksi tarjousta. Kolmannekseen kilpailutuksista ei tullut yhtään hakemusta!

“Jos kilpailutukseen tulee vain muutama tarjous, niin kyllä se tarkoittaa silloin sitä, kilpailutus on epäonnistunut. Tällöin täytyy miettiä, miten kilpailutuksesta voi tehdä sellaisen, että se houkuttelee jättämään tarjouksen”, Tukiainen toteaa.

Tukiaisen mukaan kilpailun puute näyttää johtuvan sekä siitä, että ylipäänsä tarjoajia ei ole riittävästi, ja erityisesti siitä, että suuri osa potentiaalisista tarjoajista ei jätä tarjousta.

Hankinta-asiakirjoista näkyy, että digipuolella kilpailutus toimii jonkin verran paremmin kuin monilla muilla aloilla, mutta varsinaisesta tarjousten tulvasta ei voida puhua.

Laatukriteereistä markkinavuoropuheluun

Tukiaisen mukaan tarjousten jättäjien määrä vähenee erityisesti silloin, kun kilpailutuksessa määritellään laatukriteereitä. Tarkkaan määritellyt laatukriteerit rajoittavat kiinnostuneiden tarjoajien määrää, koska ne usein määrittelevät erittäin tarkasti, miten jokin hanke tulee tehdä.

Solitan liiketoimintajohtajan Lauri Heleniuksen mukaan digitaalisissa hankkeissa erilaiset palvelut ja ongelmat voidaan luoda ja ratkaista lukuisilla eri tavoilla ja monilla erilaisilla ohjelmistoilla. Yrityksen ei ole mielekästä osallistua tarjouskilpailuun, mikäli yritys joutuisi sitä varten hankkimaan erikseen uutta osaamista tai uusia ohjelmistoja.

Liian tarkkaan määritellyt laatukriteerit saattavat jopa vähentää laatua, sillä ne estävät erilaiset ratkaisuvaihtoehdot jo alkuunsa. Toisinaan tämä johtuu tietämättömyydestä.

Digipuolella teknologia ja ratkaisumallit kehittyvät niin nopeasti, että ostajaorganisaatiolla ei välttämättä ole edes tiedossa, millaisin erilaisin keinoin haluttu palvelu voitaisiin luoda.

Ketteryyttä hankintoihin, jotta teknologia ei vanhene alkuunsa

Kilpailutuksen ongelmat ovat johtaneet siihen, että monet julkisen sektorin digihankkeet ovat vanhentuneita jo ennen kuin ne otetaan käyttöön.

Kilpailutukset viedään usein markkinaoikeuden käsittelyyn

Julkisia hankintoja koskevat valitukset työllistävät markkinaoikeutta. Ne käsittävät selkeästi suurimman osan markkinaoikeuteen tulevista tapauksista.

Jokaisesta kynnysarvon ylittävästä julkisesta hankinnasta ja suorahankinnasta voi valittaa markkinaoikeuteen.

Vuosikymmenen aikana valitukset markkinaoikeuteen ovat kasvaneet tasaisesti, noin 10 prosentin vuosivauhdilla. Viime vuonna määrä tosin laski hiukan, yhteensä 413 valitukseen. Oikeudenkäyntimaksuja korotettiin reippaasti vuoden 2016 alussa. Tavoitteena oli valitusten vähentäminen. Tätä ennen oli havaittavissa, että kilpailutuksissa hävinneet yritykset saattoivat valittaa markkinaoikeuteen varmuuden vuoksi.

Valitusmäärän kasvun myötä myös valitusten käsittelyajat ovat pidentyneet. Vuosikymmenen alussa keskimääräinen käsittelyaika oli noin puoli vuotta, nykyisin noin kahdeksan kuukautta.

Markkinaoikeuden ratkaisemissa tapauksissa reilu puolet hakee vielä muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, mutta KHO muuttaa markkinaoikeuden päätöksiä harvoin.

Moni markkinaoikeuden linjaus tulee suoraan EU-tasolta, direktiiveistä ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.

Tämä käy ilmi elokuussa tarkastetusta Aapo Kosken väitöstutkimuksesta. Kosken mukaan tilattu it-järjestelmä voi olla jo käyttöönottohetkellä vanhentunut.

Väitöstutkimuksessaan Koski käsitteli kriittisiä eli esimerkiksi turvallisuuteen ja puolustukseen liittyviä järjestelmiä. Kosken mukaan järjestelmät ehtivät vanhentua erityisesti hankintalain vaatimusten ja it-alan perinteisten työtapojen vuoksi.

Järjestelmien toteuttamisen aikana tekniikka, järjestelmäympäristö ja osin myös käyttötarve ehtivät muuttua. Järjestelmät saattavat vanhentua jo sinä aikana, kun julkista hankintaa budjetoidaan.

Koski työskenteli Hätäkeskuslaitoksen tietojärjestelmän Erican pääsuunnittelijana.

Mitä sitten pitäisi tehdä, kun kuitenkin laadun pitäisi olla useissa hankinnoissa jopa hintaa tärkeämpi kriteeri, ja tarkkaan määritellyt kriteerit ovat oleellisia, jotta kilpailutus voidaan edes tehdä?

Kosken mukaan vastaus löytyy niin sanotusta ketterästä hankintamallista.

Kosken mukaan hankintalakia pitäisi muuttaa siten, että se ei sallisi suurten it-järjestelmien tilaamista kerralla niin, ­että työ valmistuisi vasta vuosien päästä. Hankintalain pitäisi pakottaa tilaamaan järjestelmät osissa, esimerkiksi puolen vuoden tai vuoden toimitusajalla.

”Valmistunutta osaa pitäisi testata kunnolla ja jatkaa toteutusta vasta käyttäjäpalautteen perusteella. Näin sekä tilaaja että ohjelmistoyritys pystyisivät paremmin reagoimaan myös ympäristön muutoksiin”, Koski sanoo Helsingin Sanomien haastattelussa.

Solitan Heleniuksen mukaan tällainen toimintatapa edellyttäisi myös sitä, että hankintaprosessissa annettaisiin sijaa haastatteluille ja subjektiivisille arvioille. Varsinkin monimutkaisissa digiprojekteissa on tärkeää, että osapuolet juttelevat keskenään erilaisista toteutusvaihtoehdoista.

Markkinavuoropuhelun, eli ostajien ja palveluiden tuottajien välisen keskusteluyhteyden, rooli tulee jatkossa vain korostumaan. Keskustelua pitäisi siis käydä siis paitsi ennen kilpailutusta myös kilpailutuksen aikana.

Kuten HSL:n lippu-uudistus osoitti, onnistuneessa palvelun uudistamisessa on kyse usein monialaisesta yhteistyöstä. Tällaisissa hankkeissa tarvitaan koodareiden lisäksi monia muitakin ammattilaisia, mikä korostaa markkinavuoropuhelun tärkeyttä entisestään.

Kansalaisten paremmat palvelut keskiöön

Miten onnistunut julkisen sektorin palvelun digitalisointi toteutetaan?

Heleniuksen mielestä ideaalitilanteissa organisaatiot eivät aloittaisi ensimmäistäkään digitalisointiin tähtäävää projektia. Digitalisoinnin sijaan hankkeissa pitäisi pyrkiä uudistamaan ja kehittämään palveluita ja prosesseja.

Heleniuksen mukaan on tavallista, että kun laaja digihanke lähtee käyntiin, usein jo viikon sisällä unohtuu varsinainen päämäärä, esimerkiksi parempi palvelu. Digitalisoinnista tulee helposti itsetarkoitus, jota se ei saisi olla, vaan digitalisointi on väline.

“Tärkeintä ovat paremmat palvelut. Itsetarkoituksena ei saisi olla kaiken tekeminen sähköiseksi, vaan tavoitteena voi olla esimerkiksi työntekijöiden ajan säästäminen ihmisten palvelemiseen. Tavoitteena ei tarvitse aina olla sataprosenttinen kattavuus. On hyvä pohtia, mitä nuo viimeiset prosentit maksavat. Hyvän palvelun rakentaminen ei saisi ikinä edellyttää erillistä digitalisaatioprojektia”, Helenius toteaa.

Esimerkiksi uusien sähköisten palveluiden sijaan monia asioita voidaan automatisoida tai tarjota ne rajapintoina muille palveluille. Tällaisesta on hyvänä esimerkkinä muun muassa esitäytetty veroilmoitus. Esitäytetty veroilmoitus ei ole teknisenä tuotteena todellakaan monimutkainen, mutta se on palveluinnovaationa loistava. Se säästää miljoonien suomalaisten veroilmoitukseen liittyvää tuskaa ja huolta.

Suunnittelu vaatii osaamista

“Kaikkien onnistuneiden hankkeiden taustalla on erinomaisesti tehty suunnittelutyö”, Helenius toteaa.

Suunnitteluvaihe vaatii paitsi aikaa myös osaamista. Tämän vuoksi on tärkeää, että organisaation ydinosaajat ovat mukana suunnittelussa.

Esimerkiksi Fingridin sähkön kantaverkon datan keruun digitalisointi ja analysointi vaatii tiivistä yhteistyötä yhtiön omien kantaverkkoasiantuntijoiden kanssa.

Onnistuneen kilpailutuksen taustalla onkin keskustelua jo ennen kilpailutusta. Tällöin myös hahmotetaan, millaisia erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja saattaisi olla. Mietitään, täytyykö luoda räätälöity ohjelmisto vai soveltuvatko jo olemassa olevat pilvipalvelut käyttöön. Fingridin tapauksessa päädyttiin jo olemassa olevaan pilvipalveluun, jota asiantuntijoiden oli helppo käyttää.

Nykyisin erityisesti  valtion hankintayhtiön Hanselin kautta tehdyt kilpailutukset ovat pitkälti puitesopimuksia, joita on viime vuosina kehitetty.

Digipuolen yhtenä erityisongelmana on ollut, että pienemmät yritykset eivät ole päässeet osallistumaan julkisiin projekteihin. Tätä ongelmaa ovat parantaneet jatkuvasti avoinna olevat puitesopimukset.

Aiemmin puitesopimukset neuvoteltiin vain neljän vuoden välein, mutta nykyisin puitesopimuksiin voidaan ottaa mukaan uusia yrityksiä ja palveluntarjoajia jatkuvasti. Tämä auttaa pienempiä pk-yrityksiä pääsemään mukaan kilpailutuksiin, ja osallisiksi laajoihin julkisen sektorin puitesopimuksiin. Puitesopimuksissa on toki omat puutteensa, mutta siitä lisää myöhemmin.

Uudistuneissa puitesopimuksissa on hyvät puolensa, mutta niiden kautta ostetaan tyypillisesti resursseja, eli ict-konsultteja, organisaation jatkuvaan käyttöön. Tyypillisesti konsultit istuvat asiakkaiden toimitiloissa ja tekevät organisaation itsensä johtamia erilaisia ict-kehityshankkeita. Työstä maksetaan tuntipohjainen korvaus.

“Ict-alan henkilöresurssit soveltuvat sellaisiin projekteihin, joissa organisaatiolla on itsellään paljon osaamista ja selkeä näkemys tavoitteesta”, Helenius sanoo.

Aito uuden kehittäminen pakottaisi yritykset kehittymään kansainväliselle tasolle

Henkilöstöresurssien osto ict-projekteihin puitesopimusten kautta kertoo siitä, että organisaatio ei ole luomassa uutta ja innovatiivista, vaan korjailemassa vanhaa perinteisillä tavoilla. Tällöin sen enempää organisaatio kuin palveluyrityskään ei pääse oppimaan uutta, mikä edistäisi kaikkien osaamisen kehittymistä.

Valtion ict-menoja koskevista raporteista on havaittavissa, että vain noin 20 prosenttia kuluista kohdistuu uuden luomiseen, kuten uusien palveluiden kehittämiseen. Pääosa ict-budjetista kuluu ylläpitoon ja päivityksiin.

“Olisi kyllä toivottavaa, että uutta luotaisiin enemmän. Tämä pakottaisi myös palveluyritykset jatkuvasti kehittämään omaa osaamistaan, eikä tyytyä vain perustaitoihin”, Helenius sanoo.

Helenius toivoisikin sellaista aitoa yhteistyötä, jossa voidaan parhaimmillaan luoda uutta aineetonta pääomaa. Näin kansalaiset saisivat parempia palveluita ja palveluorganisaatio referenssejä ja uusia innovaatioita, joiden avulla yritys voisi jopa kasvaa kansainvälisiin mittoihin.

“Olisi hienoa tehdä asioita yhdessä. Yksi hyvä tapa tehdä yhteistyötä olisi lisenssimalli. Se kehittäisi kaikkien osaamista. Silloin projektien aineettoman omaisuuden oikeudet, IPR:t, olisivat kummankin osapuolen käytössä. Tällainen sopimusmalli auttaisi myös yrityksiä kansainvälistymään ja kehittymään”, Helenius jatkaa.

Outi Toivanen-Visti

Piditkö artikkelista?

Rekisteröidy ja kokeile MustReadia 14 päivää maksutta